I.- Algérie, Maroc, Tunisie : trois images, trois stratégies différentes

II.- Les instruments d'une politique laitière

III.- Conclusion : Les recettes d'une bonne politique laitière

Un survol rapide de la Méditerranée permet de repérer trois ensembles géographiques bien différents sur le plan de la consommation de lait et de produits laitiers :

     1) l'arc Nord Ouest qui va de l'Espagne à la Turquie est gros consommateur, environ 150 à 300 litres "d'équivalent-lait " par habitant et par an. Il est vrai qu'on y fait commerce de lait et de fromage depuis l'antiquité (le marché laitier de Rome, le velabrium, recélait d'innombrables variétés de produits laitiers locales et importées ! ). Pour ce qui est de l'histoire récente, la consommation s'est encore renforcée en se diversifiant.

     2) Les pays du Proche Orient (Liban, Syrie, Jordanie, Egypte…) sont des consommateurs plus modestes mais dont la consommation approche ou dépasse 100 litres/hab/an car il existe une tradition laitière soutenue par la production de lait de chèvre et de brebis.

     3) Enfin les pays du Maghreb dont le cheptel à l'origine était fort peu laitier (les vaches de races locales sont plutôt des races à viande, les brebis et les chèvres sont peu traites), avaient peu de traditions laitières et un marché simplement de proximité. Partant de très bas au début de l'Indépendance, les niveaux de consommation ont sensiblement augmenté pour atteindre respectivement 115, 83 et 64 litres/hab/an (1998) en Algérie, Tunisie et Maroc.

Ainsi replacée dans un cadre géographique plus large, l'histoire du développement des filières lait en Algérie, Tunisie et Maroc est particulièrement instructif et fait du Maghreb un véritable laboratoire des politiques laitières. Rappelons qu'à l'amorce des Indépendances, donc au début des années " soixante ", l'industrie laitière proprement dite n'existe pratiquement pas au Maghreb (quelques usines privées de faible capacité dans les plus grandes villes, les Centrales d'Alger et Casablanca, la CLO à Oran, etc…). D'une façon générale les colons, qui avaient peu investi dans le secteur de l'élevage, n'avaient pas trop réussi dans le secteur laitier malgré des tentatives d'importation de races pures (Normande, Jerseyaise, Tarentaise…). En milieu rural traditionnel, l'autoconsommation est la règle et on déclare volontiers que " le lait s'offre mais ne se vend pas " ! Aussi les responsables politiques nationaux, confrontés à la forte poussée démographique (la population va doubler en 25 ans) et à l'impérieuse nécessité de nourrir les villes, vont rapidement élaborer des plans laitiers qui vont être effectifs au début des années 70.

Trois stratégies différentes se développent, aboutissant à des résultats contrastés (exprimés en litres d'équivalent-lait) :

     - En Algérie : la consommation bondit de 950 millions de litres en 1970 à 3700 millions de litres en 1985 pour redescendre à 3380 millions actuellement (Bencharif, 2000). C'est à dire que la consommation par habitant/an passe de 90 à 170 puis revient à 115 litres. L'algérien est donc devenu en peu de temps un fort consommateur malgré la régression conjoncturelle des dernières années.

     - Au Maroc : la consommation totale va dans le même laps de temps simplement doubler (de 990 millions à 1860 millions), de sorte que la consommation par habitant/an stagne autour de 65 litres par le simple fait de la pression démographique.

     - En Tunisie : la performance est intermédiaire car la consommation totale triple (de 275 millions en 1970 à près de 800 millions actuellement). La consommation par habitant/an augmente certes, mais pas spectaculairement (de 55 litres à 83 litres).

Ces chiffres cachent en vérité des politiques très différentes. La stratégie la plus logique vise à nourrir les villes en collectant le lait dans les fermes pour le transformer dans les usines…et de complèter les déficits par les importations. Donc deux indicateurs sont à considérer, les importations et le lait dit " usiné ". En principe la production nationale devrait être canalisée dans la mesure du possible vers le circuit industriel contrôlé (le lait usiné), mais le circuit présente de nombreuses " fuites " car une partie de ce lait ne quitte pas les exploitations agricoles (autoconsommation par le veau et par la famille), une autre partie étant commercialisée par le biais du colportage et des ventes en direct. L'indicateur " lait usiné " , qui évoque la capacité du pays à nourrir les villes, est donc important à considérer (tableau 1).

Tableau 1. Production et importation du lait et dérivés en 2000 (en millions de litres d'équivalent lait)

	Algérie	Maroc	Tunisie
Production nationale... …dont lait usiné	1140 110	900 485	670 390
Importations	2 240	960	75
Consommation totale	3 380	1 860	745
Taux de couverture	34%	48%	90%
Prix du lait à la consommation (en FF)	2,20	3,50	3,20

Trois images très différentes se dessinent ainsi :

     - En Algérie : la politique suivie a délibérément privilégié la consommation par l'importation de poudre de lait et de beurre en grandes quantités (2240 millions de litres). Les usines construites à travers le pays (dénommées maintenant "entreprises GIPLAIT") se contentent alors de mettre sur le marché du lait reconstitué par la combinaison de poudre et d'eau, et ce à un prix assez faible (2,20 FF) ce que permet le prix de la poudre de lait importée qui reste assez bas sur le marché mondial, malgré une forte remontée. Dès lors, les industriels font très peu d'efforts pour favoriser la production locale et la collecte de lait cru. Ils n'en collectent que 110 millions de litres qu'ils destinent aux productions sensibles (yaourterie…), laissant s'échapper vers les circuits courts le lait de colportage pour des consommateurs qui acceptent de payer le lait cru - de qualité non certifiée - à un prix plus élevé. Les élevages laitiers spécialisés ont donc beaucoup de mal à s'implanter sur le territoire algérien ailleurs que dans les ceintures périurbaines. Mais en marge du colportage, une nouvelle corporation d'artisans laitiers s'installe et s'organise par le biais delaiteries urbaines (minilaiteries) qui se montrent très actives et s'équipent progressivement pour collecter le lait cru. En fait, les circuits informels…se formalisent.
     

Laiterie-épicerie, quartier populaire, Kénitra, Maroc

     - Au Maroc : les options furent différentes. La taxation aux frontières de la poudre de lait dès 1972, la mise en place d'un dispositif d'aide à la production locale et de collecte du lait, a permis aux usines laitières de s'approvisionner sur place en lait cru (485 millions de litres usinés) auprès de petits producteurs intéressés par un prix de vente à la production attractif. Par contre, le prix à la consommation est resté relativement élevé, freinant les niveaux de consommation qui sont très bas. Les importations restent fortes mais ne concernent que des produits dérivés (beurre, fromages). La production nationale n'assure ainsi que la moitié des besoins totaux (taux de couverture, 48 %). Comme en Algérie, des minilaiteries se multiplient en ville et commencent à concurrencer sérieusement les circuits industriels dans certaines régions.

     - En Tunisie : la politique a d'abord emprunté la voie algérienne de la recomposition du lait par importation de poudre. Mais progressivement des mesures furent adoptées pour favoriser l'émergence de la production nationale qui, à partir de 1990, a véritablement décollé, assurant en 2001 la totalité des besoins de consommation grâce à la multiplication de petits élevage laitiers intégrés dans une filière dynamique. Succès évident donc d'une politique, confrontée à présent aux problèmes des excédents laitiers et des contrôles de qualité. Toutefois le niveau de consommation reste assez modeste (83 l) du fait de prix à la consommation assez élevés. Le système tunisien souligne ainsi qu'on peut produire beaucoup, mais il reste à trouver les moyens de produire moins cher pour faire consommer plus.

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II.- Les instruments d'une politique laitière

Par différentes incitations, les politiques laitières se sont donc attachées à intervenir sur cinq secteurs clefs :

     1) l'amélioration du cheptel

Vache pie noir importée, Maroc

Elle s'est traduite par une politique très active d'importations de génisses, de race Pie Noire et PN Holstein pour la plupart, qui a été dopée par des cours mondiaux assez bas (impact des quotas laitiers européens). Ce cheptel, quelles qu'aient été les craintes du début, c'est plutôt bien adapté aux conditions locales (notamment en irrigué), mais les niveaux de production restent médiocres, autour de 3 500 kg de lait par lactation. Chaque pays dispose maintenant d'un cheptel bovin fortement métissé où l'on distingue les animaux de race améliorée (importés ou nés sur place de parents importés…mais il y en a moins que prévu car beaucoup de ces produits partent vers les abattoirs), les animaux croisés (qui sont par contre très nombreux et s'approchent de 40 % du troupeau total) et les animaux de race locale confinés dans les zones sèches et difficiles et de moins en moins nombreux (tableau 2).

Tableau 2. Effectif 1999 et race des troupeaux bovins au Maghreb : l'effet des importations

	Algérie	Maroc	Tunisie
Effectif total de vaches	675 000	1 150 000	425 000
Effectif de vaches de races améliorées (dites "pures")	130 000	200 000	149 000
Effectif de vaches importées depuis 1975	120 000	175 000	90 000
Taux de race améliorée "pures"(croisés non comptés)	19%	17%	35%

     2) la conduite du troupeau et notamment l'alimentation par le développement des fourrages

Tout plan laitier s'accompagne de mesures destinées à développer la sole fourragère, le fourrage étant reconnu comme un vecteur essentiel du développement de la production laitière. Les efforts consentis dans ce domaine n'ont connu qu'un succès partiel. Actuellement les fourrages cultivés n'occupent qu'une place modeste dans les assolements. Beaucoup de ces fourrages sont produits en irrigué où la concurrence est forte entre les spéculations (arboriculture, maraîchage…). De plus, un certain nombre d'obstacles freinent le développement fourrager :

- la faible diversification du fait de la prééminence de quelques espèces (bersim, luzerne, vesce-avoine, orge en vert)                         
- la médiocrité des performances animales qui peinent à valoriser de l'énergie coûteuse de ces fourrages en irrigué
- la concurrence exercée par les concentrés importés (orge, tourteaux…) qui tirent vers le bas les produits locaux (sous produits agro-industriels, céréales…), offrant ainsi aux éleveurs des alternatives plus intéressantes que les fourrages.

Malgré le fait que de nombreux éleveurs aient pris conscience de la nécessité de faire du fourrage en irrigué, les chargements sont couramment de plus de 10 vaches par hectare de fourrage, là où il en faudrait moitié moins. On continue à faire du lait " à coups de concentré " en faisant confiance au marché…et à l'Etat qui importe orge, maïs, tourteau de soja et bouchons de luzerne.

     3) la collecte du lait

Pour permettre une collecte efficace du lait jusqu'auprès des plus petits producteurs, il fallait installer un réseau dense de centres de collecte. L'organisation des éleveurs concernés en coopératives, greffées sur ces centres de collecte, fut ainsi le fer de lance de la politique laitière, tant au Maroc qu'en Tunisie. En quinze ans, le Maroc a su mettre en place plus de 500 de ces centres coopératifs qui ont pu drainer des quantités importantes de lait vers les usines : 485 millions de litres en 1999, soit 54 % de la production nationale. En Tunisie, le nombre de Centres de Collecte va passer de 86 en 1990 à 248 en 1998, la production ainsi collectée passant de 20 % à 50 % de la production laitière totale. Les Coopératives/Centres de collecte ont donc joué un rôle capital dans le développement de la production laitière nationale en permettant l'intégration des petits producteurs qui contribuent majoritairement à l'approvisionnement des villes au sein de cette filière.

     - Au Maroc : rançon du succès, les coopératives sont très vite devenues le siège d'enjeux politiques et sociaux. Pas un notable qui ne veuille " son " centre de collecte, relayé par les conseils communaux. L'ingérence des élus et des représentants de l'Etat et les subtilités des dosages ethniques des conseils d'administration ont alors trop souvent paralysé le fonctionnement de cette institution dont la gestion n'est pas toujours satisfaisante : absence de procès verbaux, assemblées générales épisodiques et très faible participation des coopérateurs.

Centre de collecte, Maroc

N'étant pas éligibles aux crédits bancaires, les coopératives ne disposent par ailleurs que de peu de capitaux pour développer d'autres activités au profit de leurs adhérents et peu d'entr'elles réussissent à s'affranchir de l'administration. Un autre dysfonctionnement concerne la régularité des apports et le degré de fidélité des éleveurs vis à vis de ces coopératives (Srairi, 1998). Les usines laitières insuffisamment équipées en matériel de stockage et de transformation (poudre de lait notamment) gèrent difficilement les excédents laitiers du printemps et ont pour habitude de refouler sans préavis les apports en provenance des centres de collecte qui bloquent à leur tour les livraisons des producteurs...contraints de passer par les colporteurs. Depuis une dizaine d'années, on voit ainsi monter en puissance des circuits parallèles dits " informels " dans certaines régions, mais en vérité fort bien équipés (camionnettes, bacs réfrigérateurs, boutiques pour la vente en direct de produits transformés...) et organisés pour la collecte directement auprès des producteurs. Incapables de faire face à cette concurrence, certains Centres de Collecte ont fermé. De grandes villes comme Casablanca ou Kénitra sont approvisionnées entre 25 et 30 % par des colporteurs organisés, efficaces et, pour une partie d'entre eux, respectueux de l'hygiène.

     - En Tunisie : le plan laitier a été mis en place plus tardivement mais a connu une belle réussite liée à la conjonction de nombreux facteurs. On peut citer parmi ceux-ci :
   1) un changement des comportements des producteurs soucieux de diversification et développant un intérêt nouveau pour l'élevage laitier intensif susceptible de mieux valoriser l'espace irrigué

Grosse étable laitière (30 vaches laitières), Sud Tunisie

   2) une plus forte demande en produits laitiers de meilleure qualité dans les milieux urbains
   3) la montée en puissance des coopérativesqui ont offert un cadre favorable aux centres de collecte pour dynamiser la filière lait encore balbutiante au début des années 80
   4) la présence forte des services techniques rattachés aux gouvernorats.
Sur le plan des productions collectées, les résultats de cette politique laitière vont être spectaculaires et dépasser les prévisions puisqu'en 2000 on peut considérer que la Tunisie a atteint son autosuffisance en lait. Précisons bien que le terme d'autosuffisance signifie simplement que la demande est satisfaite eu égard au pouvoir d'achat actuel, mais que cette offre ne saurait suffire si les revenus venaient à augmenter…ou si le prix du lait à la consommation baissait, entraînant une augmentation de la demande.

     - En Algérie : l'industrie laitière est restée longtemps propriété de l'Etat et n'a pas fait d'efforts particuliers pour favoriser la collecte locale. Ces entreprises, maintenant regroupées sous le nom de GIPLAIT, travaillent comme auparavant essentiellement sur le lait reconstitué à partir de poudre (930 millions de litres) et peu sur du lait collecté (110 millions de litres). Les circuits informels, avec l'apparition comme au Maroc de colporteurs organisés autour de minilaiteries privées, sont très actifs mais mal recensés.

     4) le développement du tissu industriel

La conséquence directe (mais aussi la cause) de ce développement laitier là où il s'est produit fut bien sûr l'émergence d'une industrie laitière active. Les unités de transformation du lait sont de type coopératif ou de statut privé. L'Etat a certes moins de prise sur le développement de ces dernières mais disposent de plusieurs moyens pour favoriser les implantations.     

Laiterie-pâtisserie, quartier résidentiel, Kénitra, Maroc

     - Au Maroc : le secteur privé domine largement, mais le groupe Centrale laitière (dans laquelle Danone possède 20 % des parts) monopolise 35 % des capacités de transformation, assure 60 % des ventes de lait frais usiné et 80 % des ventes de yaourts usinés. Cette entreprise mène une politique très offensive pour conserver sa prééminence, créant des situations de concurrence déséquilibrée au détriment de certains producteurs et consommateurs.

     - En Tunisie : le monopole de la STIL (qui fut longtemps un frein au développement de la filière) appartient maintenant au passé. A partir des années " 90 ", qui marquent comme on l'a vu le début du " boom " laitier, le tissu industriel s'est considérablement enrichi (Khamassi, El Efrit et Hassainya, 2001). On dénombre ainsi 40 entreprises de transformation dont 13 centrales laitières (dont 5 crées depuis 1999). De nouveaux bassins laitiers se créent, pas toujours là où on les attendrait, comme au Sahel (Mahdia, Sfax) ou plus au Sud encore. Le marché devenant de plus en plus concurrentiel, les stratégies commerciales s'orientent vers plus de diversification car la demande s'essouffle. Quant aux excédents saisonniers du printemps et du début d'été, ils posent de sérieux problèmes susceptibles à court terme de modifier la politique d'aide actuelle.

     - En Algérie : l'ONALAIT avait hérité à sa création en 1969 de trois usines, puis avait été restructuré en 1982 en trois offices régionaux. De nouvelles unités se sont ajoutées progressivement (7 dans les années " 80 ", 5 depuis lors). Enfin récemment, toutes ont fusionné pour donner naissance au groupe GIPLAIT, entreprise publique forte d'une vingtaine d'usines qui traitent essentiellement à hauteur de 90 % du lait reconstitué à partir de poudre de lait et de MGLA importés (Bencharif, 2000). Toutefois, en relation avec la libéralisation de l'économie et la disparition des monopoles de ces entreprises publiques, des officines privées d'importation/distribution et des minilaiteries très correctement équipées commencent à investir le secteur.

     5) une politique des prix accompagnée, le cas échéant, par un contrôle des importations

C'est sans aucun doute l'élément essentiel d'une politique laitière, mais les décisions dans ce domaine ont parfois manqué de cohérence.

     - En Algérie : très tôt l'Etat a fixé des prix à la production à un niveau raisonnable et un prix à la consommation particulièrement bas. La consommation a donc très rapidement augmenté, provoquant une forte demande que seules des importations massives de poudre de lait pouvaient satisfaire (Bencharif, 2000). Le prix du lait actuel à la consommation (environ 2,10 FF) n'est donc supportable que grâce aux prix relativement bas de la poudre de lait (le lait reconstitué dont le prix de revient est inférieur à 2,00 FF/litre est mis sur le marché entre 2,20 et 2,50 FF grâce aux subventions accordées).

     - Au Maroc : par contre, l'importation de poudre de lait a été fortement taxée dès 1972 pour permettre l'éclosion de la production nationale ; la subvention directe à la production laitière, accordée aux éleveurs jusqu'en 1982, a pu disparaître en raison de l'augmentation régulière du prix à la consommation. Actuellement le lait pasteurisé est vendu environ 3,5 FF/l ce qui est cher et explique le faible niveau de consommation.

     - En Tunisie : le dispositif s'est mis en place plus lentement, mais le résultat final est spectaculaire (Bourbouze et Elloumi, 1999). Chronologiquement, on constate que deux dispositions vont jouer un rôle déterminant :
- 1) la mise en place avant 1980 des premiers centres de collecte destinés à répondre aux problèmes de ramassage liés à la petite taille des troupeaux laitiers et à leur dispersion géographique.
- 2) à partir de 1983, l'attribution aux centres de collecte agréés d'une subvention de 40 millimes par litre de lait collecté, et donc refroidi et correctement conservé (soit 20 % du prix payé aux producteurs). Ce fut une décision capitale qui s'avérera très coûteuse pour le budget de l'Etat. Mais l'avenir de la filière va se jouer autour de cette aide bien ciblée qui donnera les moyens aux centres de collecte de s'installer durablement et de concurrencer le colportage.

Dans l'immédiat, cette politique n'a pas eu l'effet escompté et il faudra attendre les mesures décidées en 1989 qui vont déverrouiller le système :
- 1) l'Etat instaure une surtaxe sur la poudre de lait importée de façon à assurer une protection de 15 % à la production locale. Cette mesure, appliquée contre leur gré aux industriels puissamment implantés à l'époque (et qui se contentaient de reconstituer le lait à partir de la poudre), est l'élément clef du dispositif.
- 2) le relèvement du prix à la production est appliqué plus vigoureusement. En effet le prix du lait n'est pas libre et est fixé par l'état qui détermine un prix maximum de vente au consommateur. Entre 1990 et 2000 le prix du litre de lait va ainsi doubler. A la consommation, le lait reste cependant un produit coûteux (3,20 FF/L).

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III.- Conclusion : les recettes d'une bonne politique laitière

De recettes, bien sûr, il n'y en a pas, chaque pays ayant ses caractères propres et son histoire. On peut cependant souligner quelques points clef. Une politique, c'est un faisceau de dispositions qui ne se mettent pas toujours en place au moment le plus opportun. Il faut donc du temps pour qu'elles s'articulent correctement entre elles et exercent leurs effets. Dans l'exemple tunisien, il a fallu près de 20 ans après que les bonnes décisions aient été prises, pour accéder à une certaine auto suffisance.

Trois décisions apparaissent comme incontournables :
     1) la taxation de la poudre de lait à l'importation
     2) l'aide à la collecte vers des centres contrôlés (publics ou privés) pour concurrencer le colportage
     3) la montée en puissance d'un cheptel performant par l'importation de génisses et l'organisation de la " filière " génétique.

Il faut aussi que des partenariats se mettent en place entre pays du Nord et du Sud de la Méditerranée. Les exemples sont maintenant nombreux de nouvelles entreprises adoptant des stratégies de partenariat avec des firmes étrangères pour bénéficier de la compétence et de la notoriété d'entreprises à dimension internationale. Par ailleurs la coopération conventionnelle bilatérale (dans le cas tunisien, Belgique, Luxembourg, France…) ou de type décentralisée (entre deux régions) peut être efficace si elle se coule dans le moule d'une politique cohérente. C'est de ces rencontres que naîtra la future zone de libre échange euro-méditerranéenne (ZLEM).

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